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中華人民共和國村民委員會組織法

時間:2017-03-07   來源:   已點擊:
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中華人民共和國村民委員會組織法

(修訂草案)

[加橫線部分為修訂或者新增內容]

 

 

第一章  總則

第一條 立法宗旨和目的

為了保障農村村民實行自治,由村民群眾依法辦理自己的事情,發展農村基層民主,促進農村社會主義經濟、政治、文化和社會建設,根據憲法,制定本法。

第二條 【村委會的性質和任務】

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。

第三條【村委會的設置】

村民委員會根據村民居住狀況、人口多少,按照便于群眾自治,有利于經濟發展和社會管理的原則設立。

村民委員會的設立、撤銷、范圍調整,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出,經村民會議討論同意后,報縣級人民政府批準。

撤銷村民委員會設立城市居民委員會的具體條件和程序由國務院規定。

第四條【村黨組織的領導作用】

中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。

第五條【與基層政府的關系】

鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。

第六條【人大的監督保障】

 地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施,保障村民依法行使自治權利。

第二章  村民委員會的組成和職責

第七條【村委會的組成】

 村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。

第八條【村委會的經濟職能】

村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟,承擔本村生產的服務和協調工作,促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。

村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權,維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。

村民委員會依照法律規定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產,教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境。

第九條【村委會在法制和精神文明建設方面的作用】

村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策,教育和推動村民履行法律規定的義務,愛護公共財產,維護村民的合法的權利和利益,發展文化教育,普及科技知識,促進村和村之間的團結、互助,開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。

第十條【村委會在加強民族團結方面的作用】

多民族村民居住的村,村民委員會應當教育和引導村民加強民族團結、互相尊重、互相幫助。

第十一條【村委會在組織開展自治活動方面的作用】

 村民委員會應當執行村民會議和村民代表會議的決定、決議,實施村民自治章程和村規民約。

第十二條【協助人民政府開展工作】

村民委員會應當協助人民政府開展下列工作:

(一)救災、搶險、防汛、優撫、移民、救濟款物的管理和發放

(二)社會捐助公益事業款物的管理和發放

(三)土地的經營、管理和宅基地的管理

(四)土地征用補償費用的管理和發放

(五)代征、代繳稅款

(六)有關計劃生育、戶籍、征兵工作

(七)人民政府依法委托的其他行政管理工作。

第十三條【村委會的社區矯正任務】

村民委員會應當協助有關機關做好社區矯正工作。

第十四條【培育社區性民間組織的任務】

村民委員會應當培育和發展村民自愿成立的各種社區性民間組織,保障其合法權益。

第十五條【村委會的行為準則】

村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策,辦事公道,廉潔奉公,熱心為村民服務。

第十六條【村委會的工作要求】

村民委員會應當建立健全各種會議制度,決定問題時必須采取少數服從多數的原則。

村民委員會進行工作,應當堅持群眾路線,充分發揚民主,認真聽取不同意見,堅持說服教育,不得強迫命令,不得打擊報復。

第十七條【村委會的下屬機構】

村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。村民人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會,由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生等工作。

第十八條【村民小組】

村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組,小組長由村民小組會議推選。

屬于村民小組范圍內的公共事項由村民小組會議決定。

第十九條【村委會履行職責的物質保障】

村民委員會的工作經費及其成員的補貼由縣級以上地方人民政府撥付。

村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,經村民會議討論同意籌資酬勞。經濟條件困難的村,由地方人民政府幫助解決。

村民委員會協助人民政府開展工作,人民政府應當提供必要的經費和條件。

 

第三章  村民委員會的選舉

第二十條【村委會成員的產生及方式】

村民委員會主任、副主任和委員,由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

村民委員會成員中,婦女應至少有一個名額,多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員。

村民委員會每屆任期年,屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。

補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿為止。

第二十一條【村委會的普選原則】

年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權;但是,依照法律被剝奪政治權利的人除外。

選舉時,村民一般在戶籍所在地的村登記。戶籍不在本村,但在本村居住一年以上并對本村經濟社會發展、公益事業發展履行義務的人,經本人申請并經村民會議或者村民代表會議討論同意可以參加村民委員會選舉。

離開本村兩年以上,在選民登記期間無法取得聯系不能進行登記的,不列入本屆選民名單。

精神病患者不能行使選舉權利的,經村民選舉委員會認定,不列入本屆選民名單。

本屆選民名單,應當在選舉日的二十日以前公布。

對本屆選民名單有不同意見的,應當在名單公布之日起五日內向村民選舉委員會申訴。村民選舉委員會對申訴的意見,應當在3日內作出處理決定。申訴人如果對處理決定不服,可以向鄉級人民政府申訴,鄉級人民政府應當在三日內作出處理決定。申訴人對處理決定不服的,應在選舉日的五日以前向基層人民法院提起訴訟,人民法院應在選舉日前審結。

第二十二條【村民選舉委員會】

村民委員會的選舉,由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民委員會召集村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生。村民委員會不召集會議的,由鄉鎮人民政府負責幫助組織召集會議。

村民選舉委員會成員被依法確定為村民委員會成員候選人的,應當退出村民選舉委員會,所缺名額從推選結果中依次遞補。村民選舉委員會不履行職責的,經村民會議或村民代表會議同意,另行推選或按照原推選結果依次遞補。

村民選舉委員會履行職責至新一屆村民委員會召開第一次會議時止。

第二十三條【村委會選舉程序】

選舉村民委員會,由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。

村民選舉委員會應當以適當的方式組織候選人與村民見面,回答村民提出的問題。

選舉村民委員會,有本屆選民的過半數投票,選舉有效;候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票,始得當選。候選人在提名時獲得半數以上本屆選民提名的,經村民會議或者村民代表會議討論同意,自動當選。

選舉實行無記名投票、公開計票的方法,選舉結果應當當場公布。選舉時,設立秘密寫票處。

選舉時,由村民推選成立選舉監督委員會或聘請選舉觀察員,監督選舉過程。

具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。

第二十四條【選舉違法行為的認定和處理】

以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的,其當選無效。

在選舉村民委員會成員過程中,以金錢或者其他財物賄賂選民或者候選人,妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的屬于賄選行為。

第二十五條【罷免程序】

本村五分之一以上有選舉權的村民聯名,可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當在接到罷免要求的二十日內召開村民會議,投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。

村民委員會逾期不召開村民會議表決罷免要求的,鄉級人民政府應當在十日內幫助召集村民會議,表決罷免要求。

罷免要求未通過,在半年內不得以同一事實和理由再次提出罷免要求。

第二十六條【村委會成員職務自動終止】

村民委員會成員喪失民事行為能力或被判處刑罰的,其職務自行終止。

第二十七條【村委會工作交接】

上一屆村民委員會應當在新一屆村民委員會產生之日起日內移交村民委員會印章、辦公場所、辦公設施和設備、集體財務、賬目、固定資產、工作檔案、債權債務等。移交工作由鄉(鎮)人民政府監督。

第四章  村民會議和村民代表會議

第二十八條【村民會議的組成】

村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。

召開村民會議,應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加,或者有本村三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要的時候,可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議。

第二十九條【村民會議的召集】

村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告,并評議村民委員會成員的工作。

村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或三分之一以上的村民代表提議,應當召集村民會議。

第三十條【村民會議討論決定的事項】

涉及村民利益的下列事項,村民委員會必須提請村民會議討論決定,方可辦理:

(一)村集體企業改制、以村集體的名義舉債、村集體資產處置;

(二)本村享受誤工補貼的人數及補貼標準

(三)從村集體經濟所得收益的使用;

(四)村農田水利基礎設施、村建道路、植樹造林等村公益事業的籌資籌勞方案;

(五)村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案;

(六)村民的承包經營方案;

(七)宅基地的使用方案;

(八)村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

第三十一條【村民代表會議】

人數較多或者居住分散的村,應當設立村民代表會議,討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。

由村民推選產生的村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之二以上,婦女名額應當在村民代表會議組成人員中占三分之一以上。

第三十二條【村民代表會議的召集】

村民代表會議至少每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議,應當及時召集村民代表會議。

村民代表會議必須有三分之二以上組成人員參加方可召開;所作決定、決議必須經與會人員半數以上通過,方可有效。

村民代表會議由村民委員會或者由村民代表會議推選的人召集。

第三十三條【村民自治章程和村規民約】

村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約,并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。

村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。

第五章  民主管理和民主監督

第三十四條【村務公開的內容】

村民委員會實行村務公開制度。

村民委員會應當及時公布下列事項,其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次,接受村民的監督:

(一)本法第十二條規定的由村民委員會協助人民政府開展工作的情況;

(二)本法第三十條規定的由村民會議討論決定的事項及其實施情況;

(三)水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項。

村民委員會應當保證公布內容的真實性,并接受村民的查詢。

第三十五條【村務公開的監督】

村務公開監督小組負責監督村務公開制度的落實,其成員經村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產生。村委會成員及其配偶、直系親屬不得擔任村務公開監督小組成員。

村民委員會應當在方便村民觀看的地方設立固定的公開欄公開村務,也可以同時通過其他形式公開村務。

第三十六條【民主理財】

村民委員會實行村民民主理財制度。民主理財由村民民主理財小組代表村民進行。

民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監督,參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度,檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項,否決不合理開支。

民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監督小組成員中推選產生,向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。

第三十七條【民主評議】

村民委員會成員以及由村民或村集體承擔誤工補貼的其他村務管理人員應當接受村民民主評議。民主評議一般每年進行一次。根據評議結果確定誤工補貼。

第三十八條【村務檔案】

村民委員會應當建立村務檔案。村務檔案材料應當真實、準確、完整、規范。村務檔案材料應當包括:選舉材料,會議記錄,土地承包合同,固定資產登記,基本建設等村務活動中形成的材料。

村務檔案材料應當由專人管理。村務檔案的收集、整理、保管、利用應當符合有關規定。

第六章  法律保障

第三十九條【選舉違法罰則】

以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選村委會成員的,其當選無效由人民法院認定并宣布。

對本法第二十四條所列情形,違反治安管理規定的,依法給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

第四十條【鄉鎮違法罰則】

鄉級人民政府干預依法屬于村民自治范圍的事項的,村民委員會可以向縣級人民代表大會常務委員會和人民政府反映,也可以直接向人民法院提起訴訟。

對鄉級人民政府干預依法屬于村民自治范圍的事項的,上級人民政府應當對主要負責人和直接責任人員給予行政處分。

第四十一條【民主決策違法罰則】

村民會議依法形成的決議不得隨意更改。

未經村民會議討論決定,任何組織或者個人擅自以集體名義借貸,處置村集體土地、企業、設備、設施等,均為無效。由此造成的損失由責任人承擔,構成犯罪的依法追究刑事責任。

第四十二條【村務公開違法罰則】

村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,有關人員應當依法承擔責任。

 

第七章  附則

第四十三條【本法適用范圍】

在農村由原村民委員會更名形成的其他組織,其內部產權制度沒有改變的,適用本法。

第四十四條【村委會與駐在單位的關系】

駐在農村的機關、團體、部隊、全民所有制企業、事業單位的人員不參加村民委員會組織,不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織。但是,他們都應當遵守有關村規民約。所在地的村民委員會、村民會議或者村民代表討論和處理同這些單位有關的問題,應當與他們協商解決。

第四十五條【實施辦法的制定】

省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法,結合本行政區域的實際情況,制定實施辦法。

第四十六條 【實施時間】

本法自公布之日起施行。《中華人民共和國村民委員會組織法》(1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過)同時廢止。


 

關于《中華人民共和國村民委員會組織法

(修訂草案)》的說明

 

一、修改村委會組織法的背景和基本過程

1998年11月《中華人民共和國村委會組織法》(以下簡稱村委會組織法)頒布實施以來,以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治取得了長足進展。自治制度日益完善,自治活動不斷規范,農民群眾的民主法制意識顯著增強,有中國特色的社會主義民主政治建設得到較大發展,為維護改革發展穩定大局做出了重要貢獻。但隨著農村經濟社會發展和改革的深化,村委會組織法的部分內容已經不能完全適應村民自治實踐的要求,村民自治工作遇到了一些新情況和新問題。

首先,新的形勢對完善村委會組織法提出了新的要求。隨著我國農村經濟的發展及社會結構的重大變化,傳統的城鄉分割的二元結構被打破,戶籍制度的變革和農村稅費改革的深化,對村民自治工作都產生了巨大的影響,現行村委會組織法難以調整和規范。比如當前村委會選舉中出現的選舉違法問題引起了社會各界的廣泛關注,賄選問題、罷免難問題、選舉違法糾錯機制缺乏、村民自治問題無法找到有效的法定解決途徑等,影響了法律的權威,制約了村委會組織法的實施。再比如農村稅費改革后,原來村干部報酬以及維持村級組織運轉的費用已不能再繼續由兩稅附加來解決,村委會可支配的財力明顯下降,一些地方村委會的運轉經費遇到了較大困難。如何保證村民自治活動不受干擾,又能使基層干部的合法權益得到保障、基層組織正常運轉,迫切需要村委會組織法對此作出規定,以適應農村社會發展的需要。上述問題要么是現有的村委會組織法沒有規定,要么是規定不清楚,沒有可操作性,需要在村委會組織法修改過程中進一步明確細化。

其次各地近些年來在村民自治實踐中創造和積累了大量有益經驗,許多經驗和做法都已上升為黨和國家的方針政策。比2001年國務院辦公廳轉發了民政部、公安部《關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作意見的通知》(國辦發[2001]52號),對村委會印章的管理、使用作出了明確規定。2002年,中辦、國辦下發了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(中辦發[2002]14號),就村民委員會換屆選舉的具體程序進行了詳細規范,有效指導了各地村委會選舉工作的順利進行。2004年7月,中辦國辦又下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(中辦發[2004]17號),就村務公開民主管理的內容、程序、組織領導等問題進行了規定。最近,民政部、農業部、國土資源部又向國務院報送了《關于進一步規范撤村建居工作的意見》,就撤銷村委會、設立居委會的條件、程序和相關配套工作提出了要求,即將以國務院名義下發。中央和國務院有關部門也制定了一些指導性意見,如組織部關于村黨組織實行“兩推一選”的規定,農業部等部門關于必須對村干部實行屆期審計和離任審計的規定。這些政策措施,極大地豐富村級四個民主的內容,也為修改這部法律創造了有利條件

第三,全國人大代表和政協委員多次呼吁修訂村委會組織法。據統計,在十屆全國人大一次會議上,有218名全國人大代表,在十屆全國人大二次會議上,有貴州代表團及698名人大代表,提出議案或建議,要求修改村委會組織法或制定村委會選舉法。十屆人大三次會議,共有27件建議和議案涉及修改村委會組織法或制定村委會選舉法。在近幾年的全國政協會議上,也有不少全國政協委員提出過類似提案。這些議案、建議和提案,充分反映了人民群眾對修訂村委會組織法的強烈愿望。此外,近幾年來,許多專家、學者給予村民自治極大的關注,多次呼吁修訂村委會組織法,并為修訂村委會組織法提出了許多建議和意見,有的專家、學者甚至還提出了村委會組織法修訂草案。

全國人大常委會對修訂該法給予了高度關注。經過多方協調,2005年6月全國人大常委會辦公廳向國務院辦公廳發函,要求適時啟動《村委會組織法》修訂工作。2005年10月國務委員兼國務院秘書長華建敏作出批示,贊成把村委會修訂列入2006年立法計劃。2005年12月,民政部法制辦、政權司與國務院法制辦政法司進行溝通、協調,啟動了草案起草工作。

按照全國人大、國務院的有關要求,民政部及時啟動了相關工作。2005年10月,民政部下發了《關于征求對<村民委員會組織法》修訂意見的通知》(民函[2005]282號),要求各地結合實際,對村委會組織法的修改提供意見、建議。2005年12月形成《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》第一稿。2005年12月和2006年1月,民政部法制辦公室、基層政權和社區建設司又先后召開了修訂村委會組織法專家座談會和基層干部座談會,在廣泛聽取專家學者和基層干部的意見的基礎上,再行修改,形成目前《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》第二稿。

二、修訂草案起草的指導思想和基本原則

修訂村委會組織法的指導思想是,貫徹落實黨的十六大、十六屆三中、四中、五中全會以及《中共中央關于制定第十一個五年規劃的建議》的精神,按照科學發展觀的要求,以規范程序、完善制度為重點,認真總結七年來村委會組織法實施中的經驗,著力解決村委會組織法實施中遇到的突出問題,進一步完善村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度,保障和落實農民群眾的民主權利,為促進我國農村和諧社會發展提供法律保障。

在修訂草案起草工作中,我們堅持了以下原則:

(一)堅持黨的領導、人民群眾當家作主和依法辦事的有機統一。修訂村委會組織法,就要認真貫徹執行黨在農村民主法制建設方面的路線方針政策,充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模范作用,保證農村基層民主法制工作的健康有序發展。其次要尊重農民的民主權利,尊重農民的首創精神,保護農民管理基層公共事務和公益事業的積極性,及時總結吸收基層和群眾創造的好經驗、好做法,及時將其上升為法律條文。要通過對村委會組織法的修改,不斷完善依法治理和民主管理的規章制度,把農村的各項事務納入依法管理的軌道,不斷增強農村干部群眾的法制觀念和依法辦事能力,不斷提高農村的法治化管理水平。

(二)在堅持組織法的前提下適當充實一些程序法的內容。征求各地和有關專家關于修改村委會組織法的意見的過程中,不少同志建議村委會組織法為村民自治法、村民自治組織法或者制定一部村民委員會選舉法。盡管都有一定道理,但目前將村委會組織法改為村民自治法的條件不具備,制定村委會選舉法的時機不成熟。因此,我們仍然堅持了圍繞組織法這種實體法做修訂工作,同時增加了一些必要的程序法的內容比如選舉的程序、罷免程序等重點解決村民自治實踐中存在的一些突出問題,力求修改后的村委會組織法能適應農村改革發展的需要,使原來的法律制度更完善,程序更健全,內容更豐富,更具有可操作性,能規定清楚的一定規定清楚,能明確的一定明確,進一步促進村民自治的制度化、規范化和程序化。

)立足現實,著眼長遠,堅持在繼承基礎上的創新。由于我國農村人口眾多,地域廣闊,經濟和社會發展非常不平衡,因此這次修訂村委會組織法,一方面,把現行法中好的東西堅持下來,保留下來;另一方面,把近年來被實踐證明是正確的好經驗、好做法、好政策升華為法律,上升為國家意志,同時仍給地方留有創制、完善空間。各地可以結合本地實際情況,分類別、分層次完善實施辦法和各種單項法規。現行村委會組織法條文可改可不改的不改,能不改的盡量不改;時機不成熟的不改,如主動登記制度、取消雙過半原則等;凡是改動的地方要做到確實有必要、確實有根據,確實達了各方面的共識;法律修改除了能夠解決現階段的問題,還要體現前瞻性,對于一些發展趨向性的問題,可以適當超前,與國際接軌,使修改后的法律能在較長時期內適應農村基層民主發展的實際需要,比如引入選舉觀察制度、村委會成員中婦女至少有一個名額的問題等;對一些爭議較大的問題,暫不修改,留給地方立法解決,比如設置候選人資格條件、本村村民界定以及村委會成員之間近親屬回避等問題。

(四)堅持于法周延,操作于事簡便。在村委會組織法修訂過程中,還必須堅持“既周延又簡便”的原則。無論是創設新制度還是完善現有做法,在制度設計上必須周密嚴謹;但還必須堅持簡便,要便于實踐操作,利于村民自治、群眾參與。

三、關于修訂的主要內容

修訂草案”在內容上由原法的30條擴充為7章46條,修訂、完善的內容,主要體現在以下幾個方面:

(一)關于草案的體例結構

為適應村民自治實踐的需要和十六屆四中全會關于“擴大基層民主”的要求,我們綜合考慮了各方面情況,使修訂草案從原來的條文式改為章節式,共分七章,分別為“總則”、“村民委員會的組成和職責”、“村民委員會的選舉”、“村民會議和村民代表會議”、“民主管理和民主監督”、“法律保障”及“附則”。之所以采用章節式結構,一是因為村民自治的豐富實踐,迫切需要用相應的法律條文予以規范,現有的條文式結構已不足以有效包容村級四個民主的全部內容;二是從現有的制度積累看,我們已經具備了采用章節式結構的條件;三是從地方制定的村民自治配套法規情況看,大多數地方法規都采用了章節式結構,為修訂村委會組織法奠定了良好的基礎。

(二)明確了村委會協助人民政府開展工作的具體職責,進一步完善了村民自治的物質保障

第一,增加“村民委員會應當執行村民會議和村民代表會議的決定、決議,實施村民自治章程和村規民約”的條款,進一步明確了村民委員會作為基層群眾自治組織執行機構的性質。

第二,參照全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋,進一步明確了村委會應當協助人民政府開展的七項任務。增加這一條主要考慮到雖然原法第四條規定了“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”,但在實際工作中鄉鎮人民政府委托村民委員會辦理的事項很多,在法律中進一步明確具體的工作,一方面可以進一步理順鄉村關系,另一方面也可以規范鄉鎮人民政府依法行政,避免鄉鎮把政務工作轉移至村委會頭上。

第三,修改原法第二十六條“村民委員會應當協助有關部門,對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督”,改為“村民委員會應當協助有關機關做好社區矯正工作”,使之符合我國當前司法行刑方式的改革。

第四,增加“村民委員會應當培育和發展村民自愿成立的各種社區性民間組織,保障其合法權益”條款,既理清了村委會和這些組織之間的關系,明確了村委會的法律地位,同時為農村開展志愿者服務活動創造了條件。

第五,增加了村委會履行職責的物質保障條款。目前,農村存在有相當一部分的“空殼村”,村委會工作經費和成員補貼相當困難,為適應農村稅費改革、取消農業稅的局面,修訂草案中新增加的第十九條明確了三方面內容:一是縣級以上地方人民政府對村委員會工作經費及其成員的補貼負有責任;二是屬于村委會辦理的村公共事務和公益事業,按照一事一議方式由村民會議討論籌資酬勞辦法,經濟條件困難的村,由地方人民政府幫助解決;三是屬于村委會協助人民政府開展的工作,要按照費隨事轉的原則,人民政府應當提供必要的經費和條件。

(三)進一步明確了民主選舉的主要環節和程序,完善了村委會選舉制度

在征求民政系統修改村委會組織法意見過程中,各地反映較多且比較集中的問題在村委會選舉領域,涉及從選舉前到選舉后的所有環節和程序。有些問題地方法規有所涉及,但規定仍比較原則,不易操作;更多的問題存在立法空白,基層無所適從。從我們掌握的情況看,不少地方在村委會選舉制度、選舉程序和選舉技術上進行了大膽的探索和創新,從法律上進一步完善選舉的內容和程序已經具備充分的實踐基礎和經驗積累。修訂草案在堅持原法規定的同時,對選舉的關鍵環節和主要程序進行了完善和細化,使選舉內容更加充實明確。同時考慮到整體結構的協調一致,對于一些能夠在地方立法中解決的問題盡量不再修訂草案中出現,給地方立法留下足夠的創制空間。

修訂草案關于村委會選舉的內容由原法的6條700多字增至8條1700多字,主要有以下幾方面的創新:

一是引入了“本屆選民”的概念。草案在堅持村委會普選原則的前提下,對于戶籍不在本村,但在本村居住一年以上并對本村經濟社會發展、公益事業發展履行義務的人,經本人申請并經村民會議或者村民代表會議討論同意可以參加村民委員會選舉。對于離開本村兩年以上,在選民登記期間無法取得聯系不能進行登記的,不列入本屆選民名單。這樣規定可以較好地解決村委會選舉“雙過半”原則所造成的工作壓力,適當降低了選舉成本。

二是引入選舉觀察制度。修訂草案借鑒廣東、湖北等地的成功經驗,規定:“選舉時,由村民推選成立選舉監督委員會或聘請選舉觀察員,監督選舉過程。”

三是增加了規范競爭選舉的條款。現行村委會組織法中沒有關于候選人可以公開競選的規定,但從實踐來看,近年來村委會選舉的競爭性逐步增強。我們結合中辦發14號文件內容,增加“村民選舉委員會應當以適當的方式組織候選人與村民見面,回答村民提出的問題”一款,從技術上增加了選舉的透明度和公信力,能夠有效規避不正當競爭現象。

四是明確了無候選人選舉方式。草案借鑒了重慶、江蘇、浙江等地的成功經驗,增加“候選人在提名時獲得半數以上本屆選民提名的,經村民會議或者村民代表會議討論同意,自動當選”條款,以便在原法的選舉框架下進一步簡化程序,降低選舉成本(詳見修訂草案第二十三條第二款)。

五是進一步明確了村民選舉委員會成員的產生和退出機制及其行使職責的期限。原法規定“村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生”,修訂草案參照各地意見增加了由村民代表會議推選村民選舉委員會的方式。考慮到村民選舉委員會在選舉中的重要作用,修訂草案對村民選舉委員會成員的回避退出機制進行了規定,并對村民選舉委員會不作為和履行職責的期限作出明確規定(詳見修訂草案第二十二條)。

六是明確了“賄選”的概念。村委會選舉賄選現象近年來有蔓延之勢,引起了社會各界的廣泛關注。在賄選的治理上,各地普遍反映現行法律規定過于原則,對其認定和查處的難度較大。根據一些同志的建議,我們將新修訂的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》中對賄選的界定引進來,以便在執法過程中有所遵循。

七是增加了鄉級人民政府介入罷免程序的條款。現行村委會組織法規定“村民委員會應當及時召開村民會議,投票表決罷免要求”。各地普遍反映,罷免要求提交給村委會,有些村委會通常采取消極不作為的形式,延緩啟動罷免程序。草案參考各地提出的對策意見,明確了鄉鎮人民政府介入罷免程序的時間和要求,規定“村民委員會逾期不召開村民會議表決罷免要求的,鄉級人民政府應當在十日內幫助召集村民會議,表決罷免要求”。為防止因罷免過多影響村委會正常工作,減少人力、物力和財力的浪費,草案進一步規定“罷免要求未通過,在半年內不得以同一事實和理由再次提出罷免要求”(詳見修訂草案第二十五條)。

八是增加村委會成員職務自動終止條款“村民委員會成員喪失民事行為能力或被判處刑罰的,其職務自行終止。”

九是增加了村委會工作交接的時間、內容和監督。修訂草案吸收了中辦發17號文件有關村委會工作移交的內容,并對移交的期限進行了更嚴格的限制(詳見修訂草案第二十七條)

十是延長了村委會的屆期,明確了任期。根據絕大多數省份的反饋意見和要求,把村委會屆期由3年改為5年,同時明確“補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿為止。”

(四)完善了民主決策的形式和內容,進一步明確了村民代表會議制度

一是增加了村民會議召集方式。把原法“有十分之一以上的村民提議,應當召集村民會議”改為“有十分之一以上的村民或三分之一以上的村民代表提議,應當召集村民會議”。

二是充實完善了村民會議討論決定的事項。結合農村稅費改革后的農村實際,刪除了原法中第十九條第一款“鄉統籌的收繳方法,村提留的收繳及使用”的內容,同時增加了中辦發17號文件中必須由村民民主決策的有關事項,合并同類項后形成目前的八項內容(詳見草案第三十條)。

三是明確了村民代表會議制度。鑒于基層普遍反映村民會議難以召開,為保證制度效能,使村民能夠經常行使自己的民主權利,修訂草案明確提出“村民代表會議”的概念,從法律上確立村民代表會議制度,使之成為經常性議事組織代行村民會議的部分職權。同時對村民代表的產生、村民代表會議組成人員的構成以及村民代表會議的有效性等問題進行了明確規定(詳見修訂草案第三十一條)。

四是增加了村民代表會議的召集方式。為保證村級重大事務必須實行民主決策,防止村民自治變成少數村干部自治,修訂草案進一步提出村民代表會議除了可以由村委會召集外,還可以“由村民代表會議推選的人召集”(詳見修訂草案第三十二條)。

(五)明確了村務公開、民主理財的內容及責任,進一步完善了村級民主管理、民主監督制度。

2004年印發的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(中辦發[2005]17號)充分吸收了近年來各地在村級民主管理、民主監督領域中的好經驗、好做法,極大地豐富了村務公開民主管理的內容。文件中有關村民自治章程和村規民約的制定及其內容,民主理財制度,村務公開的內容、形式和程序,村務公開監督小組和民主理財小組的設立和職責,民主評議村干部制度等內容多次征求地方意見并反復論證。修訂草案在保留原法有關村務公開民主管理內容的前提下,全面吸收了17號文件的內容,同時增加了村務檔案的管理制度,從而進一步豐富了村民自治制度的內容(詳見協定草案第五章第三十四至三十八條)。

(六)明確了村委會選舉違法行為的認定和處理,進一步完善了村民自治的法律保障制度

針對現行村委會組織法實施過程中司法救濟途徑不明確、不暢通的問題,修訂草案進一步明確了有關違法行為的認定和查處,并從司法救濟途徑進行創新。草案這部分內容所遵循的原則是:能夠通過村民自治方式在內部進行自我處理的由村民自我處理,不能自我處理時由縣鄉人大以及基層政府、民政部門等有關機構介入,只有在上述手段都失效的情況下再最后選擇進入司法程序。具體包括:

一是明確了選民資格爭議的處理途徑。對公布的選民名單有不同意見的,可以向村民選舉委員會、鄉級人民政府申訴,對其處理決定不服的,還在選舉日的五日以前向基層人民法院提起訴訟,人民法院應在選舉日前審結。(詳見修訂草案第二十一條)。

二是明確了選舉違法行為的認定和查處途徑。比如“當選無效由人民法院認定并宣布”的規定;對于選舉中的違法行為,“違反治安管理規定的,依法給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”

三是增加了人民政府非法干預村民自治事項的糾錯條款。草案規定村民委員會對于來自鄉級人民政府的非法干預,可以向縣級人民代表大會常務委員會和人民政府反映,也可以直接向基層人民法院提起行政訴訟,請求排除非法干預(詳見第四十四條)。

四是明確了村級重大決策責任追究制度。修訂草案吸收了17號文件的有關內容,規定:“除發生自然災害等緊急情況外,村民會議或村民代表會議依法形成的決議不得隨意更改。未經村民會議或村民代表會議討論決定,任何組織或個人擅自以集體名義借貸,變更與處置村集體土地、企業、設備、設施等,均為無效,村民有權拒絕,造成的損失由責任人承擔,涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。”

(七)其他修改完善的內容。

第一,為適應黨的十六屆三中、四中、五中全會的奮斗目標,在立法宗旨中,增加了“促進社會主義經濟、政治、文化和社會建設”的表述。

第二,由于實際工作中村委會還承擔著一定的區域經濟發展的責任和社會管理的角色,修訂草案增加了村委會要按照“有利于經濟發展和社會管理” 設立的條款(詳見草案第三條)。

第三,增加撤村建居的條款,明確 “撤銷村民委員會設立城市居民委員會的具體條件和程序由國務院規定”,以解決當前撤村建居過程中大量存在的不規范操作以及由此帶來的社會矛盾。

第四,關于村委會的工作要求,增加“村民委員會應當建立健全各種會議制度”條款,以加強村委會工作制度建設。

第五,根據多數省份意見,明確了村民委員會成員中,婦女應至少有一個名額,同時明確了婦女在村民代表會議組成成員中的比例(詳見修訂草案第二十條、第三十一條)。

第六,增加本法的使用范圍條款,針對一些地方僅對村委會任意翻牌改變名稱,但不實行“四個民主”制度的現象,草案規定“在農村由原村民委員會更名形成的其他組織,其內部產權制度沒有改變的,適用本法”。

四、對修訂過程中有關爭議問題的處理意見

(一)關于村民委員會法人資格問題

在征求村委會組織法修改意見的過程中,許多民政系統的同志、人大代表和一些專家均提出應明確村委會的法人資格。從全國情況看,在不設立村集體經濟組織的地方,村委會實際履行的是一級法人組織應履行的職責,起到了一級法人組織起到的作用。但是在設有集體經濟組織的村,村委會主任是否就是村集體經濟組織當然的法人代表?村民委員會同村集體經濟組織之間應當是什么關系?一旦明確村委會有獨立法人地位,就存在是什么性質法人要不要登記、以及如何與其他法律銜接的問題。此外,這個問題還涉及到比較復雜的農村集體經濟組織的產權制度改革等深層次問題,目前尚無法作出統一規定。基于以上認識,故在修訂草案中暫不予采用,留待其他法律或政策進行規范。

(二)關于“本村村民”概念的界定問題

本村村民概念問題,在實踐中就是確定村民資格認定標準。村民資格問題,在選舉過程中,實質上又是選民資格問題,即選舉權問題,根據法律規定,只有取得村民資格后,才有可能被認定為選民,取得選舉權。而選舉權的背后,則是對農村集體經濟利益的分享問題。由于現行村委會組織法對村民概念沒有界定,各地在村委會選舉中,因村民資格爭議而導致的選民資格爭議和選舉爭議,時有發生。各地對這個問題的修改建議主要集中在兩個方面:一是從嚴要求,把選舉權與被選舉權適當分離,對本村村民的界定除了戶籍之外還應該加入產權等方面的限制,認為這有利于更好地維護和落實好農民群眾的民主權利和其他合法權益。另一種意見認為選舉權和被選舉權不宜分離,對本村村民的界定應該寬泛一些。修訂草案綜合各種意見和建議,引入“本屆選民”的概念,在堅持以戶籍作為界定本村村民的一般條件的前提下,對人戶分離的特殊情況進行了原則規定,同時給地方立法留出空間。

(三)關于選民主動登記問題

在征求民政系統關于村委會組織法修改意見的過程中,有10多個省份建議明確規定采取選民自愿登記的形式進行登記。但是經過專家論證和基層干部座談之后,比較普遍的意見是,根據我國農村的現實條件,不宜采用主動登記制度,應繼續維持原來的被動登記制度,修訂草案采納了這一建議。

(四)關于要不要給村委會成員候選人設定條件的問題

在民政系統和有關專家的修改建議中,一種意見認為必須設定條件。因為不設,在實際操作中極易導致一些違法違紀、品行不端者當選;另一種意見基于村委會選舉的普選原則,認為不能設定。修訂草案從技術上進行了折中處理,在保持原法條文的同時,增加了村委會成員職務自動中止的條款,既避免了與普選原則相沖突,又解決了選舉中的實際問題。

(五)關于要不要取消村民會議向村民代表會議授權的問題

現行村委會組織法規定,村民代表會議可以“討論決定村民會議授權的事項”,但哪些事項能授權村民代表會議討論,哪些事項必須由村民會議討論決定,授權的具體程序是什么,在實際操作中依據不足。因此,許多同志建議對兩者權利范圍進行明確的劃分,直接規定村民代表會議可以直接行使某些職權,而不需要村民會議授權。考慮到實踐中村民代表會議時效性強,所討論決定的事項涉及面非常廣,難以通過列舉的方式一一窮盡。因此,修訂草案保留了原法關于村民會議向村民代表會議授權的規定,至于村民會議如何向村民代表會議授權、授權什么、授權的多少的問題,應留給地方立法進行詳細規范。

(六)關于要不要設立村民代表會議主席的問題

在征求意見的過程中,不少同志提出,為了強化村民代表會議的作用,應該設立村民代表會議主席,會議主席由村民會議或村民代表會議選出,但不能為村委會成員。河北青縣、江蘇太倉市等地實行這一制度,效果很好。反對的意見認為村委會組織法堅持的是議行合一的立法原則,村民代表會議設立主席,在農村事實上形成了村支部書記、村委會主任和村代會主席“三駕馬車”的局面,這是對村委會立法原則的重大改變,目前在全國實行這一制度的時機還不成熟。

我們認為,基層創設這一制度的根源,主要是要解決村委會不按規定召集村民代表會議的問題,防止以少數村干部會議代替村民會議或村民代表會議,并通過村民代表會議對村委會實行有效的監督,保證了廣大村民群眾對村務事項的參與權和決策權,這一做法具有制度創新的價值,應該在修法中有所體現。因此,修訂草案拓寬了村民代表會議的召集渠道,規定除村委會可以召集村民代表會議外,還可以“由村民代表會議推選的人召集”,把兩種召集方式的選擇交給群眾自己決定。

 

 

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